TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-257/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de demandas laborales promovidas por empleados públicos contra empresa social del estado
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 257 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6159
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué y el Juzgado 1° Administrativo de Magangué (Bolívar)
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., cinco (05) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. Priscila Rosa Borge Pérez, a través de apoderada, presentó demanda laboral[1] en contra del Hospital San Juan de Puerto Rico E.S.E del municipio de Tiquisio (Bolívar), con el fin de que se declare la existencia de un contrato de trabajo a término fijo, con vigencia del 13 de julio de 2020 al 14 de julio de 2021. La demandante solicita también que se condene a la entidad a pagar la totalidad de las prestaciones sociales debidas y la respectiva indemnización moratoria[2]. Como sustento de lo anterior, la demandante afirmó que el hospital la vinculó para la prestación de servicios profesionales como médica a través de la Resolución MSSO 01062020-21 y que recibió los respectivos pagos de salarios mensuales, pero no las prestaciones sociales correspondientes.
2. En la demanda aseguró que, a través de la Resolución 361 del 14 de julio de 2021, se declaró la terminación de su vinculación. El 2 de diciembre de 2022, presentó petición ante la parte demandada para obtener el pago de las prestaciones sociales, pero afirmó que esto no se ha efectuado ( ) por lo que operó el silencio administrativo negativo sobre lo pedido, generándose así un acto administrativo ficto o presunto ( ).También adjuntó a la demanda la Resolución 021 del 21 de diciembre de 2022, por medio de la cual la parte demandada le reconoció una liquidación de prestaciones sociales por $ 13.110.564 M/Cte., en virtud de sus servicios prestados entre el 13 de julio de 2020 y el 14 de julio de 2021.
3. El 26 de enero de 2024[3], el proceso fue repartido al Juzgado 2° Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) el que, a través de auto del 22 de febrero de 2024[4], rechazó la demanda ordinaria laboral por falta de jurisdicción. En su decisión argumentó que el artículo 95 de la Ley 100 de 1993 establece que las personas vinculadas a las empresas sociales del Estado (E.S.E.) tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales. Señaló que dicha caracterización también fue realizada en una sentencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 13 de octubre de 2004. En consecuencia, afirmó que la demandante no tenía la calidad de trabajadora oficial, puesto que prestó sus servicios como médica en el hospital demandado. De esta manera, en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 o CPACA, concluyó que la Jurisdicción Contencioso Administrativa debe conocer del proceso y ordenó su remisión a la oficina judicial de Cartagena, para que le fuera asignado al Juzgado Administrativo de Magangué (Bolívar).
4. El 22 de abril de 2024[5], el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Magangué (Bolívar) inadmitió la demanda, al considerar que no se reunían los requisitos de ley para ello pues, a su juicio, fue presentada para iniciar un proceso ordinario laboral. Posteriormente, el 29 de mayo de 2024[6], la demandante adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la nulidad de un acto administrativo ficto negativo, correspondiente al no pago de la liquidación reconocida en la Resolución 021 del 21 de diciembre de 2022. Así, solicitó que se declare la existencia de un contrato a término fijo entre las partes del proceso, se ordene el pago de las prestaciones sociales debidas y de la indemnización moratoria prevista en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo.
5. El 26 de noviembre de 2024[7], el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Magangué (Bolívar) adecuó la demanda a un proceso ejecutivo y declaró su falta de jurisdicción, ordenando la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto entre jurisdicciones. En su criterio, los hechos y pruebas allegadas al proceso permiten concluir que no se pretende la nulidad de un acto administrativo. Por el contrario, la intención de la demandante es que se paguen las sumas reconocidas por parte del hospital en la Resolución 021 del 21 de diciembre de 2022 por concepto de prestaciones sociales.
6. Además, agregó que el objeto de la demanda, a saber, la existencia de la prestación de un servicio personal y el derecho a la liquidación de prestaciones sociales ya fue aceptado por la parte demandada en un acto administrativo. Por lo tanto, la nulidad y restablecimiento del derecho no es el medio de control para satisfacer las pretensiones planteadas. Al respecto, indicó que la vía procesal adecuada es el proceso ejecutivo, tomando como título ejecutivo la Resolución 021 del 21 de diciembre de 2022, en la que la entidad reconoce una suma de dinero a favor de la parte demandante por concepto de liquidación de prestaciones sociales.
7. Igualmente, señaló que, conforme con los autos 1045 de 2022 y 613 de 2021 de esta Corporación, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para decidir procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias laborales reconocidas en actos administrativos. Esto, en virtud del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el numeral 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS). Por último, descartó remitir de nuevo el expediente al Juzgado 2° Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) porque este ya rechazó su competencia por tratarse de un conflicto laboral contra una E.S.E., entidad de derecho público.
8. El 27 de noviembre de 2024, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 21 de enero de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado ponente dos días después[8].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia.
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.
6. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12]. |
C. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer y decidir de las demandas instauradas contra empresas sociales del Estado, en las que se pretende el pago de prestaciones sociales originadas de un contrato laboral, cuando el demandante no es trabajador oficial[13]
7. La Sala Plena, en Auto 275 de 2024, precisó que las controversias laborales que se suscitan respecto de las empresas sociales del Estado se encuentran regidas por una normativa especial. De conformidad con el artículo 83 de la Ley 489 de 1998, estas entidades son creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación directa de servicios de salud. Por su parte, el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 establece que las E.S.E constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo. El artículo 195 numeral 5 de la misma ley dispone que las personas vinculadas a la empresa [E.S.E. tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990. Particularmente, los artículos 26 y 30 de la Ley 10 de 1990 hacen la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales, concluyendo que la vinculación laboral del personal de una E.S.E es, por regla general, bajo la modalidad de empleo público, salvo que se desempeñen funciones en el mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, caso en el cual se consideran trabajadores oficiales.
8. A su vez, en el Auto 796 de 2021, la Sala Plena consideró que ( ) la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda laboral contra una Empresa Social del Estado promovida por un empleado público, situación jurídica que se constata con las funciones que desempeña en la entidad acorde con lo previsto en la Ley 10 de 1990. En esa oportunidad, la Corte indicó que, para definir la jurisdicción competente para conocer del reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales por parte de una empresa social del Estado, no solo debe tenerse en cuenta la naturaleza de la vinculación sino que, además, debe interpretarse el numeral 4 del artículo 104 del CPACA a la luz de las normas especiales de esas entidades. En particular, de los artículos 26 y 30 de la Ley 10 de 1990, según los cuales, por regla general, la naturaleza del personal de la entidad es de empleados públicos, salvo que desempeñen funciones relacionadas con el mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, caso en el que se trataría de trabajadores oficiales y se daría aplicación al numeral 4 del artículo 105 del CPACA que excluye la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
9. Los autos 405 y 922 de 2022 conocieron de asuntos similares y reiteraron la regla desarrollada en el auto 796 de 2021. En esos casos, también concluyó que el proceso judicial debía ser definido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
D. Facultades del juez para adecuar la demanda y sus límites[14].
10. El artículo 171 de la Ley 1437 de 2011 o CPCA señala que el juez podrá admitir la demanda que cumpla con los requisitos establecidos en la ley, así el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. El Consejo de Estado, al referirse a esta materia, ha establecido que dicha potestad supone un ejercicio superlativo de la facultad de instrucción y dirección en beneficio de la garantía de una tutela judicial efectiva y de la salvaguarda del derecho fundamental al debido proceso.[15].
11. Sin embargo, esa potestad del juez contencioso administrativo está restringida. En efecto, como lo indicó el Consejo de Estado, en sentencia del 9 de abril de 2014[16], excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado ( ). En ese sentido, la facultad del juez de adecuar la demanda tiene los siguientes límites: (i) cuando se vea afectado el derecho de defensa del demandado; (ii) cuando se modifiquen las pretensiones de la demanda; y (iii) cuando la acción a la que se adecue no haya caducado.
12. Al respecto, la Sala Plena, en los autos 804 de 2024 y 1612 de 2022, ha indicado que su competencia para dirimir los conflictos entre jurisdicciones no se extiende a la fijación del litigio que existe entre las partes del proceso judicial ni, mucho menos, a la adecuación de la demanda que puedan realizar las autoridades que administran justicia involucradas en el asunto.
E. Examen del caso concreto.
13. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué y el Juzgado 1° Administrativo del Magangué (Bolívar), como autoridades que integran distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de la demanda laboral instaurada por Priscila Rosa Borge Pérez contra la E.S.E. Hospital San Juan de Puerto Rico del municipio de Tiquisio (Bolívar), con el fin de que se declare la existencia de un contrato de trabajo a término fijo en determinado periodo y que se le condene a pagar la totalidad de sus prestaciones sociales y la respectiva indemnización moratoria.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. En efecto, el Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué se basó en el artículo 95 de la Ley 100 de 1993 y en el artículo 104 del CPACA. Por su parte, el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Magangué sustentó su posición en virtud del artículo 12 de la Ley 270 de 1996, el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS y los autos 1045 de 2022 y 613 de 2021 de esta Corporación.
14. Superado el anterior estudio y de acuerdo con la normatividad planteada en acápite de consideraciones, la competencia de este asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
15. A esta conclusión se llega dado que, en el presente caso, se procuran varias declaraciones y condenas derivadas de una relación laboral que, al parecer, tuvo Priscila Rosa Borge Pérez con el Hospital San Juan de Puerto Rico del municipio de Tiquisio (Bolívar). Así, con base en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA y, teniendo en cuenta la regulación especial de quienes se vinculan en las E.S.E., conforme con los artículos 83 de la Ley 489 de 1998, 194 de la Ley 100 de 1993, y 26 y 30 de la Ley 10 de 1990, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa la que debe resolver los procesos judiciales de pago de prestaciones sociales y sanciones laborales iniciados contra las empresas sociales del Estado, cuando de la demanda se pueda deducir que el demandante tiene la categoría de empleado público y no de trabajador oficial. En el caso bajo análisis, la demandante, en principio, ostenta la calidad de empleada pública porque ejerció como médica y no desempeñó funciones relacionadas con el mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en el Hospital San Juan de Puerto Rico del municipio de Tiquisio (Bolívar).
16. Es importante precisar que, del análisis de las pretensiones de la demanda presentada por la señora Borge Pérez, se puede concluir que ella solicita la declaratoria la existencia de un contrato laboral, el pago de las prestaciones sociales derivadas de dicho contrato y el pago de la indemnización prevista en el artículo 65 del CST que no consta en título valor alguno. A la Corte, entonces, no le compete adecuar la demanda presentada, ni interpretar las pretensiones que contiene, porque ese es un asunto que le corresponde al juez natural del proceso.
17. Como se mencionó en líneas anteriores, en estos casos la competencia de la Corte no se extiende a la fijación del objeto de litigio ni a la adecuación de la demanda. En especial, cuando se pueden comprender las pretensiones de la demanda presentada y, bajo ese entendido, este tribunal debe respetar la autonomía y libertad de las partes del proceso judicial en el ejercicio de su derecho de acción y de acceso a la administración de justicia.
18. Por lo anterior, siguiendo los autos 275 de 2024, 405 y 922 de 2022 y 796 de 2021, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial que debe conocer sobre la demanda interpuesta por Priscila Rosa Borge Pérez contra la E.S.E. Hospital San Juan de Puerto Rico del municipio de Tiquisio (Bolívar) es el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Magangué (Bolívar). Esto, teniendo en cuenta que las pretensiones tienen por objeto la declaratoria de un contrato laboral, el pago de prestaciones sociales por parte de una empresa social del Estado y la accionante no era una trabajadora oficial.
F. Regla de decisión.
19. La Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer de demandas en las que se pretende el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales derivadas de una vinculación laboral con una Empresa Social del Estado, promovidas por un empleado público. Situación jurídica que se constata con las funciones que desempeña en la entidad, acorde con lo previsto en la Ley 10 de 1990[17].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué y el Juzgado 1° Administrativo del Magangué (Bolívar), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 1° Administrativo del Magangué es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Priscila Rosa Borge Pérez contra Hospital San Juan de Puerto Rico del municipio de Tiquisio (Bolívar).
Segundo: REMITIR el expediente CJU-6159 al Juzgado 1° Administrativo del Magangué para que continúe con el trámite del proceso y le comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo 01Demanda.
[2] Ibidem, pp. 3-4.
[3] Ibidem, p. 2.
[4] Archivo 03AutoRechazaDemanda.
[5] Archivo 13AutoOrdenaAdecuar.
[6] Archivo 15AdecuaDemanda.
[7] Archivo 21AutoAdecúayproponeconflictodejurisdicciónycompetencia.
[8] En el asunto bajo examen, es preciso indicar que en un inicio la sustanciación de este expediente le correspondió al magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien concluyó su periodo constitucional el 5 de febrero de 2025. Por tal motivo, el magistrado Miguel Polo Rosero, al haber sido elegido y designado como magistrado de la Corte Constitucional en su reemplazo, le corresponde asumir y concluir los trámites de este proceso, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 7º del Decreto 1265 de 1970, en el que se establece lo siguiente: "Las salas de decisión no se alterarán durante cada período por cambio en el personal de magistrados y, por consiguiente, el que entre a reemplazar a otro ocupará el lugar del sustituido
[9] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[10] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[11] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[12] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Con base en los Autos 796 de 2021, 405 y 922 de 2022.
[14] Con base en el auto 1612 de 2022 de la Corte Constitucional
[15] Consejo de Estado Sala de lo contencioso Administrativo. Auto de fecha ocho de noviembre de 2021, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
[16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de fecha 7 de diciembre de 2021. Radicación: 250002326000201101229 01 (48725). C.P. Nicolás Yepes Corrales.
[17] Con base en los autos 275 de 2024, 405 y 922 de 2022 y 796 de 2021.